古代雅典民主政治下的监察机制—从2014年高考福建卷文综第18题谈起

刘忠奎

（拉萨北京实验中学，西藏拉萨 850000）

[关键词] 雅典民主 监察 分析题

2014年高考福建省文科综合试卷第18题是这样设计的：

雅典城邦任何公职人员，无论地位多高，皆不能离开公民大会而擅自决定政务大事，他们都处于公民大会和五百人会议的经常督查监视之下，若公民大会认为他有失职守，皆依法惩处。这反应了古代雅典

A．最高权力机关由直接选举产生     B．公民大会负责审理大部分案件

C．各权力机构之间相互制约平衡     D．从制度上防止专制以维护民主

本题以雅典公职人员行使职权受到督察监视为切入点，旨在考查学生解读材料信息和调动、运用相关知识的能力。A项无法从材料中得出，排除；陪审法庭具有司法功能，负责审理大部分案件，B项错误；古代雅典城邦各机构之间虽存在一定的制约平衡，但材料信息中并未体现，C项错误；公职人员行使职权要经常受到公民大会和五百人会议的督察监视，表明其目的是防止专制以维护民主。故选D项。

关于古代雅典城邦的监察机制，教科书中言语寥寥。本题中指出，雅典城邦的公职人员在决定政务大事上要受到来自公民大会和五百人会议的督查监视。公民大会及其附属机构五百人会议究竟如何承担对城邦公职人员的监察功能？除此之外，公职人员是否还会受到来自其他机构或制度的监察，本文就此作一初步探究。

古代雅典民主制度是小国寡民的产物，是在特定的历史地理条件下自然形成的。雅典实行民主制的目的是为了把本城邦的公民最大限度地凝聚起来，在城邦间的激烈竞争中，防范外敌，保持独立；对外则是为了夺取异邦的财富和奴隶。雅典的城邦民主政治是在公元前6世纪初至公元前5世纪中期通过三次改革来完成的。这三次改革不断推进雅典民主政治的发展和完善，最终在伯利克里改革之后使雅典的民主政治发展到了“黄金时代”。伴随着雅典民主政治的出现，相应的监察机制也应运而生。有效的监察不仅可以保证权力的合理配置，使城邦政治发挥最佳的运作潜能，同时也是城邦民主政治的保障。

公元前6世纪初，执政官梭伦对雅典政制实行了改革，废除了旧贵族专横统治的局面，按照财富多寡划分等级，使新兴手工业者和普通民众拥有了更多的政治权力。公民大会成为雅典城邦的最高权力机构，由议事会负责召集定期召开，讨论、解决城邦的重大问题，公职人员的选举就在公民大会上举行。每个公民在大会上都有选举权和被选举权，“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，当任公职。”[1]公民直接参与城邦治理，“人人轮番当统治者和被统治者”[2]。在公民大会上，公民可自由发言或展开激烈的辩论，共同商议城邦大事，“听众用叫喊、嘲笑、跺脚等方式‘投票’”[3]，最后按“少数服从多数”的原则作出决议。公元前5世纪，伯利克里当政时，各级官职向所有公民开放并实行公职津贴制。

公民大会在防止专制、监察公职人员方面起着重要的作用。作为雅典的执政官或由公民大会选举产生的各级官员都要接受来自公民大会的审核和考察。岳麓版历史教材必修一中记载“公民大会每年召开40次，其中10次‘主要会议’有一项固定议题：审查在职人员的表现，并就其去留问题进行表决。这意味着一个公职人员在其一年任期内，要经过10次群众性的资格审查。”这种频繁的审查不仅有助于敦促公职人员以公仆的身份为城邦服务，同时也为潜在的腐化敲响了警钟。如审查不合格，无疑地公职人员任职期满或在职期间就要离职，如有犯罪，则会提交陪审法庭进行审判。“这是雅典民主制控制公职人员的最主要机制。”[4]实际上在当时的雅典，对公职人员的审查和监督远远超过了其在职的范围。

在不断走向民主的雅典，公职人员成为了公民的“公仆”，当“公仆”违背公民意志对城邦政治形成威胁时，“人民认为他们有权处理他们的领袖”[5]。“公民大会包揽了邦内一切政事”[6]，经常会受理一些涉及重要人物或高级公职人员的案件以及司法行政官提起的公诉。诸如行政、军事、财务和宗教事务等是公民大会经常要讨论和处理的问题。在为公民个人申诉而开的大会上，任何人只要将一根羊毛包扎的橄榄枝放到大会主席台前的祭坛上，便可以对大会提出任何涉及个人或集体利益的议案，包括向公职人员的指控。另外，公民大会还会宣读没收财产的目录、决定那些被控恶意告发者是否要处理、决定是否要对曾向人民提出诺言而没有实现的案件起诉等。这些都决定了公民大会对公职人员有实实在在的监督和处理能力。“公职人员要对他们所作所为负责，而对于他们的评价取决于人民大众。”[7]因各种原因，“实际上所有公元前5世纪的著名政治家都受过公民大会的责罚”[8]，就连伯利克里亦不例外。

议事会是雅典城邦民主政制的核心，掌握着城邦的行政权，同样承担着对公职人员的监察功能。“五百人议事会是公民大会的附属机构，负责为大会准备提案并主持大会。在两次公民大会的休会期间，议事会是大会最高权利的代表，负责监督行政官员落实大会决议。”（岳麓版历史教材必修一）这样，在公民大会休会期间议事会便承担起监督各部门日常工作的职能。实际上，经选举产生的雅典城邦的各级公职人员的日常工作是十分繁杂的。如作为雅典的执政官，要负责接见外国使臣、接受外交公文、核查公共账目、落实兵制和备战情况等。而作为其他公职人员，要经常参加诸如承包、拍卖、市场监督、港口监督、公共基金管理、公共租金收取、监督胜利神像的铸造、对贫困公民的福利补贴等活动。这些活动对于城邦的民主建设无疑都具有巨大的积极作用。议事会成员对公职人员的监督审查也成为了一种例行行为，这就使得经选举产生的公职人员时时都处于人民的监视之下。一旦有失职守，则无论其功勋威望多高，皆依法惩处，从罢官、放逐直至处死。由此可见，“这是一套令人惊异的、极端制度化的、成熟的确保民主公正的会议操作和控制机制”[9]，它可以避免在公民大会闭幕期间公职人员在履行大会决议或日常行政行为时出现的偏差，把由于个人行为给城邦造成的损害降低到最低限度。

除公民大会和五百人议事会承担了对公职人员的监察功能之外，另一个重要机构—陪审法庭在公职人员监察方面也发挥着重要的作用。陪审法庭和公民大会一样，“是城邦最高权利所寄托的地方”[10]，它们是雅典民主制的两大基石。伯利克里改革后，雅典民主发展到了“黄金时代”，所有成年男性公民可以担任几乎一切官职。“陪审法庭成为最高司法与监察机关，法官从各部落30岁以上的男性公民中产生，他们审理各类重要案件，监督公职人员，并参加立法。”（人教版历史教材必修一）陪审法庭作为雅典民主政治的主要机构，梭伦改革后，“审判员从所有公民中抽签产生，平民因此成为司法的主人。”（岳麓版历史教材必修一）伯利克里当政时期，“法庭审判员从30岁以上、无公共债务和犯罪前科的公民中抽签产生。审判员6000名，一般由500人组成一个法庭，分理各种诉讼。”（岳麓版历史教材必修一）在一定程度上，陪审法庭代表的是公民的意志。因此，雅典的司法执政官负有代表公民对国家公职人员的监察责任。

雅典官吏在任职前，必须首先要通过陪审法庭的审查。这种审查包括：体格是否健全、有无不良记录、有无纳税能力、能否虔诚祭祖、是否尊敬父母、是否服兵役等。在雅典，“当选高级公职人员，如执政官、司库官、公卖官的任职资格在议事会初审后交公民法庭终审。”[11]在城邦中先后有9名执政官先经议事会审查，而后经陪审法庭审查。其他官员则必须要经过陪审法庭的审查。如果某一候选人不是一个适合担任公职的人，就可以提起诉讼并由陪审法庭取消他的任职资格。官员在任职期间也要受到审查，如：执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职。如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审。“如有罪，则决定他的刑罚或罚金；但是如果无罪，他即复职。”[12]官员任期届满时，还要受到陪审法庭的审计，对其在任职期间的政绩做出综合评估。“卸任审核是每一个担任公共职责的人在卸职后30天内都必须接受的程序，陪审法庭审查其任职期间是否有任何违法行为，”[13]“如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金。”[14]

克里斯提尼改革后，对那些滥用权力、危害城邦利益或威胁到城邦民主的人还会实行“陶片放逐法”，将被逐出国门十年。这实际上是对古代雅典监察制度的一项必要补充和完善。关于陶片放逐法实施的过程，人教版历史必修一教材中有这样的记述：“在每年举行的公民大会上，如果公民们认为某人的行为损害了公民利益，威胁到城邦民主，就把他的名字写在陶片上，然后投入陶缸中。一个陶片相当一张选票。如这个人的得票数超过6000，就表示多数通过，便被逐出国门十年。”在陶片放逐法制定后所实施的近100年中，有12人先后被放逐。陶片放逐法对威胁民主的人具有巨大的震慑作用，“这一措施有利于强化平民对当权者的监督”[15]，迫使他们言行谨慎，不敢恣意妄为，成为维护古代雅典民主政治的有力武器。