《人民日报海外版》 (2003年04月28日第六版)

            附：并税式改革与“黄宗羲定律” 
                          清华大学 秦晖 教授
   
    近年来“农民负担”问题日益成为决策层、理论界和社会大众关注的对象。而“减负”年年讲，“负担”逐年增，已成为我国经济繁荣中抢眼的暗点之一。为此人们从纯财政角度提出并实践了许多对策，如绝对量控制、负担率控制、发放负担卡、压缩财政开支等等，而“并税除费”的征收方式改革则似乎是人们讲得最多的，一些论者还称之为治本之策。
   
    我是赞成在一定条件下“并税除费”的，因为当前“税轻费重”之弊的确十分突出。但应当强调的是：“并税除费”决不是治本之策，而且如无其他改革配合，它的“治标”效果也不能期望太高，甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反的。在这方面，我国历史上的教训不少，财政史上所谓的“黄宗羲定律”就很发人深省。
   
    被称为中国“启蒙思想家”的明清之际大儒黄宗羲，在那个锦衣卫、东西厂的特务政治和“清歌漏舟之中，痛饮焚屋之内”的痞子世风葬送了明王朝、儒生们的抗清也已完全失败后，痛定思痛，不仅对明王朝而且对整个传统体制都进行了深刻反思。他以“天下为公”的儒家信条为武器，不仅对专制君主制，而且对秦以来两千年间的“法制”、政治上的内外朝之制、科举选官及胥吏之制、军事上的兵志与方镇之制、经济上的土地制度与赋役制度、以及后宫宦官制度、学校制度等，都进行了系统的评论。其中，他批判一条鞭法而要求恢复赋役分征，似乎显得颇为“保守”。但只要我们不抱有越晚近的东西越“进步”的先入之见，就应当承认他的批判是极有洞见的，而且他的评论实际上远远超出一条鞭法本身，对传统帝国千年以来“农民负担问题”及其解决方法的根本缺陷，也堪称认识深刻。他的这些话对我们今天面临的同类问题，也不无启示意义。
   
    包括一条鞭法在内的历代“并税式改革”，连同“易知由单”这样的配套措施，在中国历史上都是屡屡出现。由于我国传统赋役历来就有“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”的弊病，而在专制王朝费用刚性增长的条件下，财政安排只能“量出制入”而不能“量入为出”。为克服胡征乱派之弊、减少税收中途流失和官吏层层贪污中饱，并税—除费—简化税则，就成为主流的改革思路。仅在明清两代，便搞过“征一法”、“一串铃”、“一条鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把从朝廷到基层的明暗正杂诸税（赋、役）“悉并为一条”，“一切总征之”。并同时下令不得再征他费,往往还给农民发放“易知由单”（法定税目表），允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。
   
    一般说来，上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。[1]然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单：原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊，但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，也使后来者难以再出新花样。如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移，人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派，一旦“杂用”不足，便会重出加派。黄宗羲精辟地把它总结为“积累莫返之害”，他说：
   
    唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，……杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。有明两税，丁口而外有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中，夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例，一条总征之。使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。其后又安之，谓条鞭，两税也，杂役，值年之差也。岂知其为重出之差乎？使银差、力差之名不去，何至是耶！故条鞭之利于一时者少，而害于后世者大矣。万历间，旧饷五百万，其末年加新饷九百万，崇祯间又增练饷七百三十万，倪元璐为户部，合三饷为一，是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然，岂知其所以亡天下者之在斯乎！使练饷、新饷之名不改，或者顾名而思义，未可知也。……嗟乎！税额之积累至此，民之得有其生者亦无几矣。[2]
   
    这意思是说：唐初的租庸调制度本来分为土地税（即“租”，征收谷物）、人头税（“庸”，征收绢）和户税（“调”，征收麻布）。晚唐杨炎改革为两税法，全都以贫富（即占有土地的多少）为标准来征收，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重又开征新的人头税目（“丁身钱米”）。后人习以为常，认为“两税”只是土地税，“丁身”才是户税和人头税，其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消，何至于此？所以杨炎的税制改革一时有小利，却给后世留下大害。到明代，在两税、丁口税之外，又征劳役（力差）和代役租（银差），本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条鞭法，把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收，原来每十年中轮值一年的差役负担，如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但不久每到轮值之年，各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常，认为“条鞭”只是两税，而杂役则是该着轮流当差的，谁知道那也是重复征收的？如果当初不取消银差、力差的名目，何至于此？所以一条鞭法也是一时有小利，却给后世留下大害。到明末，朝廷又先后加派旧饷（辽饷）500万两，新饷（剿饷）900万两和练饷730万两。户部尚书倪元璐要改革，又把三饷归并为一，实际上是把这些杂派又并入了正税（“两税”）。如今（黄宗羲写作时的清初）人们以两税之征为理所当然，岂知其中包含的三饷加派正是导致明朝灭亡的原因之一！设若三饷之名目不改，人们或许还会顾其名思其义，知道这是税外的加派，以后再加不得了。天哪！这样每改革一次，负担就加重一层，老百姓还有生路吗？
   
    就这样，历史上每搞一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮。现代有史学家把这“黄宗羲定律”用公式表示，[3]即：
   
    两税法=租庸调+杂派
   
    王安石免役钱法=两税法+杂派
   
    =租庸调+杂派+杂派
   
    一条鞭法=王安石税法+杂派
   
    =两税法+杂派+杂派
   
    =租庸调+杂派+杂派+杂派
   
    倪元璐税法=一条鞭法+杂派
   
    =王安石税法+杂派+杂派
   
    =两税法+杂派+杂派+杂派
   
    =租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派
   
    地丁合一=……
   
    =租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派
   
    通式：bn=a+nx。式中bn为经过n次改制之后的新税额，a为原始税额，x为杂派，n为改制次数。显然，这是个累进的算术级数。
   
    正是出于对这一“定律”的恐惧，明清时的一些县志作者便在《赋役志》之类章节里把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出，并告戒“后之好事者切勿轻言归并税则，以贻后患”。
   
    黄宗羲对这类改革的看法也许比我们今天的一些评论更为深刻。正如今天人们常说军机处之类措施“根本解决了相权问题”一样，人们往往也说地丁合一之类措施“根本解决了”力役或人丁负担等问题。但研究者很快发现早在宋代“摊丁入亩趋势已普遍出现”[4]，钱物代役更是汉朝的“算赋”、晋代的户调、唐朝的丁庸和宋代的免役钱等多次实行过的。而清代的摊丁入亩也不过是明代一条鞭法的又一次重复，因而有“清代一条鞭法”之说。[5]实际上，力役或人丁负担不久又在合并后的“地丁银”之外重复出现，到晚清、民国时，“地丁属地，差徭属人”[6]又成了各地的常规。因此，“黄宗羲定律”实际上是专制王朝时代的又一个怪圈。
   
    从并税改制到又一次杂派高潮的“周期”，与所处王朝盛衰阶段有明显关系。王朝治世吏治相对清明时，这一周期较长，改制的积极效果也持续较久。王朝衰世吏治腐败，周期就会大为缩短。唐初租庸调并徭役为丁庸，维持了较长时间，但唐中晚期的两税法就衰败得非常之快。仅十年左右时间，弊端即已丛生。正如陆贽所说[7]，两税本以大历以来农民负担最重的一年为标准，把大量临时杂派并入其中，而本来这些杂派财政如果好转是有可能减免的。如今并入常税，已是“采非法之权令以为经制，总无名之暴赋以立恒规”。然而很快，两税之外又出现了“急备、供军、折估、宣索、进奉”等等临时加派，成为经常的附加税。而且代役税已并入两税，很快又另有以召雇为名的征役，以和市为名的科配。陆贽认为这都是并税改制惹的祸。上引黄宗羲的话也表明，从一条鞭到倪元璐税改，并税引发新杂派潮的周期越来越快了。
   
    当然，以“黄宗羲定律”来完全否定并税式改革是不对的。在历史的局限下没有别的办法，这种改革至少可以起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效，连这样的改革都不搞就真是因循守旧了。两税法、一条鞭历史上都算是成功的。史家往往把陆贽这样的人视为保守派（黄宗羲有“启蒙思想家”的大名，人们就不太说他），这也不能算错。关键的问题在于：并税式改革可以搞，但光有这样的改革是不够的。公民作为纳税人的权利如果长期受到忽视，如果他们总被视为“耕田奉上之草民”，那么任何单纯的“税改”都不能根本解决问题。
   
    1995—1997年间笔者在一些农村税改试点县已经看到那种“积累莫返之害的苗头。[8]而当时一位乡镇官员的话给我印象很深，他说：“并税改革的确好，过去那些统筹、摊派什么的，农民要就是不交，你还真没办法。如今一合并成皇粮国税，农民再不交那就是抗税了，我就好派出警察去抓人啦！”如果这样的想法成为实行“并税”的出发点，其危害可以想见。
   
    因此我认为，在其他改革（尤其是乡村民主、村民自治改革）不能配套的情况下，并税式改革是有一定风险的。即使从治标的角度讲，绝对量控制（定死征收的绝对额而多年不变，不搞什么“农民收入的百分之几”之类软性的相对指标，财政上厉行“量入为出”而杜绝“量出制入”）也比并税式改革更重要。能控制住绝对量，再用并税式改革来防止征收额流失才有意义。而如今有时并税式改革却是作为绝对量控制难以指望条件下的对策，这就难以避免“黄宗羲定律”的陷阱了。
   
   
    [注释]
    [1]顾炎武：《天下郡国利病书》卷十四，《江南二·田赋》
   
    [2]黄宗羲：《明夷待访录·田制三》
   
    [3]王家范、谢天佑：〈中国封建社会农业经济结构试析〉，载〈中国农民战争史研究辑刊〉第三辑，上海人民出版社，1083年，第28页。
   
    [4]葛金芳：《宋辽夏金经济研析》，武汉出版社，1991年，347页。
   
    [5]参见袁良义：《清代一条鞭法》北京大学出版社，1998年。
   
    [6]范清丞：《合阳赋役沿革略》
   
    [7]陆贽：《陆宣公奏议全集》卷四，《均节赋税恤百姓第一条·论两税之弊须有厘革》
   
    [8]参见秦晖：《“农民负担”问题的发展趋势——清华大学学生农村调查报告之分析（四）》，《改革》1997年第2期