《农会法》原由国民党政权于1930年在大陆颁布，并分别于1936年、1943年和1948年做了三次修正。迁台之初，当决定整理台湾的农会组织之时，农会改进委员会曾有修改《农会法》的建议，但一方面由于台湾农会的特殊性，另一方面国民党显然认为，将来“光复”大陆后，对于农会组织需要做通盘考虑，所以这一建议未被采纳。此后二十多年，台湾农会恒以“行政院”的一纸行政命令——《改进台湾省各级农会暂行办法》，作为其指导法规。随着台湾社会经济环境的变化，这一行政法规日渐不能适应台湾农会的现实，有关农会的立法问题就不断被提上台面。进入二十世纪七十年代，由于台湾外部环境的变化，以及内部政治、经济政策等的调整，当局终于决定根据台湾农会的现状，并配合农业现代化的要求，对《农会法》进行修改；而在法令修改背后，正是台湾农会再一次的制度调整。[1]

一  修改《农会法》的背景与原因

    1960年代中期，台湾省粮食问题及农会农田水利会考察小组在《发展农会业务之新途径》中，即曾建议修改《农会法》。[2]事实上，在此之前，有关方面为争取农会信用部地位合法化，将其纳入金融系统，已有修改农会法之议。[3]因为依据大陆情形所制定的《农会法》，仅在其第四条第七款规定农会可办理农贷及土地金融贷款之承办转放监督，对办理存款及其他金融业务并无明确规定。《改进台湾省各级农会暂行办法》对于信用部办理金融业务，虽有相关规定，但该办法仅属行政规章，缺乏法律效力。由于缺乏法律上的依据，农会信用部业务受到相当大影响。为解决这一问题，从1965年开始，“内政部”等有关机关即研究《农会法》的修改问题，但此次的修法之议，最终因“政务委员”徐柏园的反对而未能成功。[4]而徐柏园反对修改农会法的原因，颇能显示当时国民党政权的顾忌所在：“农会法为全国之基本立法，有所修正必须顾及将来光复大陆后之全盘状况……”[5]也即此时的国民党政权，在农会立法问题上，仍然坚持“全国性”的视野，不能只针对台湾地区需要而对农会法做出修改。但这样的理念没能坚持多久，六十年代末、七十年代初，岛内外形势均发生极大变化，迫使国民党政权对政治、经济政策做出调整，对农会立法问题的态度，最终也发生了改变。

    政治方面，1960年代末、1970年代初，国民党政权的国际地位发生危机。先是美国调整对华政策，努力与中华人民共和国建立外交关系，美国态度的改变，在国际社会无异于引发多米诺骨牌效应，国民党政权的“外交”防线连续倒塌。1970年10月，加拿大政府与台湾当局断交，与中华人民共和国建立外交关系；1971年10月25日，国民党政权在联合国的代表权被取消；1972年，日本也断绝与台当局的所谓外交关系。国民党政权陷入“国际弃儿”的凄凉境地。受“外交”失败气氛影响，国民党政权的合法性再次发生危机，台湾岛内民心浮动，党外势力有抬头之势。因六十年代经济“起飞”而发展起来的中产阶层，以及战后成长起来的新一代知识分子，开始形成一股新的政治力量，其对参政权的要求，以及对国民党一党专制的批评，都对国民党统治的权威性提出了挑战，革新政治的呼声越来越高。鉴于这样一种内外形势，1969年3月29日至4月9日召开的国民党“十全”大会，即强调要进行全面革新。[6] 1972年5月，蒋经国出任“行政院长”，为突出“新人新政”，更是大力倡导“革新保台”，推行“本土化”方针，吸收大批台籍人士进入党务系统与行政系统，并将较高层岗位向台籍人士开放，以满足国民党政权自身更新换代，及台籍政治、经济精英进一步分享政治权力的需求，从而稳固其在台统治。

    在推行政治革新的过程中，国民党对地方派系的政策也做了调整。在此之前，国民党对于县市级以下地方派系的存在采取包容态度，一方面给予其一定的公权力，另一方面透过提名竞选等方式维持派系之间的平衡。但这种包容只是权宜之计，因为地方派系携其在地方上的号召力，在政治上拥有较大的自主空间，国民党无法完全将其掌控；同时，地方派系往往以其派系利益为重，存在利用公权力汲取地方公共资源，以中饱私囊的现象，国民党因此“饱受批评，背尽了黑锅”。[7]当中央层级的派系之争基本敉平之后，借政治革新之机，国民党启用“青年才俊”，试图以来台后所培植的新一代党工干部，取代既有的地方派系势力。对地方派系的打压几乎贯穿了整个七十年代。[8]

    国民党推行“本土化”政策，表明其在不放弃“反攻复国”理想的同时，对于台湾的统治更趋务实。这使修改具有“全国性”指标的《农会法》，在七十年代初终于成为可能。而该时期国民党对地方派系的态度由容忍趋于打压，也必然影响到对派系纷争不断的农会权力阶层的重新安排。

    这一时期，台湾农业政策也在面临重大调整。由于迁台后国民党政权主要实行“农业培养工业”的经济策略，到1963年，工业在整个生产净额中的比重首次超过农业，台湾经济从以农业为主，开始迈向以工业为主的新格局。1969年，工业比重继续上升至32%，农业则相对降低至20.8%；1970年，农业比重再度下降至19.2%，“创前所未有的最低纪录。”[9]在工业繁荣的同时，农业迎来了它的“秋天”。大约从1968年开始，农业面临成长的衰退，在第五期经建计划期间（1968-1972），农业年均增长率仅达2.2%，而同时期工业的年均增长率则为21%。[10]

    逐渐出现的农业危机，使台湾社会倍感震惊。为应对危机，1972年9月27日，在中兴新村召开的农业问题座谈会上，出任“行政院长”不久的蒋经国宣布了“加速农村建设九大措施”：废除肥料换谷制度，并改进随赋征购办法，改按市价收购；取消田赋附征教育费，以减轻农民负担；放宽农贷条件，便利农村资金融通；改革农产运销制度；加强农村公共投资；加速推广综合技术栽培；倡设农业生产专业区；加强农业试验研究与推广工作；鼓励农村地区设立工厂等。[11]“九大措施”的公布，是土地改革以来台湾农业政策的转折点，标志着“农业培养工业”阶段的结束。[12]政府通过加强农业投资，实施稻米保证价格，鼓励农民增产兴趣，来扭转农业之颓势。为使这些措施的顺利推行在立法上有所依据，以及为了加速农业现代化目标和政策的需要，1973年9月，国民党当局又颁布研议多年的《农业发展条例》，其主要内容包括筹集农业发展基金；开发及有效利用农地资源；改进农业生产机构；改进农产运销；稳定农产品价格；改进农业金融；举办农业保险，等等。[13]试图改变土地改革以来一直存在于台湾农业的小农规模经营方式，通过共同经营和委托经营，或者是辅导农民购买农地贷款的方式，扩大家庭农场经营规模，[14]加速台湾农业的现代化进程。

    农业新政的实施，使农会必须承担起更多的任务，其重要性有增无减。“九大措施”与《农业发展条例》均赋予农会新的重大任务，如办理农贷、共同运销、及协助政府举办农业保险等等。为使农会能够承担起这些新任务，修改农会法显然更加必要。时任“经济部长”的孙运璿在解释当局修改农会法的动机与原因时，即指出：“主要是为了配合当前的农业政策”，也就是加速农村建设方案，因为“台湾的农会组织大致上虽然都很成功，但二十余年来，也必然有很多不健全，亟待整顿的地方，如果不作通盘的检讨和改革，必然不能担负这次农村建设方案所赋予它的新任务。” [15]

    至于当时农会“不健全”及“亟待整顿的地方”，除了前文提到的信用部法律地位问题外，还有会员资格方面的问题，因按规定，会员农事从业之所得收益，应占其个人总收入1/2以上，但在农业衰退的情况下，农民多赖副业维生，兼业农户增多，纯农业收入相对降低，会员资格需要做出更正；同时每到农会选举前夕，都有大批赞助会员要活动取得会员资格，增加了会员资格审查时的困扰，带给农会严重纠纷，这种现象也要进行整顿。但更为突出的问题，应为派系纠纷的干扰。由于在战后初期的农会改组中，国民党政权对地方派系有所妥协，以致地方派系不仅在农会中生存下来，并且力量越来越壮大，派系纠纷而导致的问题越来越突出，其活动甚至已威胁到国民党政权对农会的掌控。同时，因派系之争而使政府声誉受损的事也时有发生。由于农会主管监督机关权责不清，加上农会法令多且杂，台湾省的有三十多种，“中央”有七八种，一共将近四十种，致使一旦发生问题，一方面各级机关层层上报，拖延时间；另一方面当事者往往设法寻找法律漏洞，以为自己脱责，于是纠纷往往会越来越复杂，事情则越闹越大，报章杂志常见类似报道，省议员于议会质询时也多有提及，社会舆论对政府主管机关的意见相当大，农林厅方面也不得不承认，在其所有工作当中，有关农会部分是最不理想，且受到各方相当多责难的。[16]

    上述种种原因，使国民党当局终于决定在七十年代初根据台湾地区农会的需要，修改“全国性”的《农会法》。此次修改，因为最直接的因素是为了配合当时的农业新政策，借立法之机对问题颇多的农会加以整顿，使农会组织尽量趋于健全，从而使农会能够承担起协助促进农业现代化的功能，以致当局修改《农会法》的关注点，更偏重于农会的经济功能，而农会的性质与制度等也以立法的形式，被赋予相当大的调整。

二  《农会法》修改经过：以“立法院”审查为中心

    自1972年8月31日起，“内政部”即邀集有关机关组成专案小组，着手研究农会法修改问题，并于该年10月完成了农会法修正草案。1972年11月18日，“内政部”将此草案函报“行政院”，时任“行政院长”的蒋经国指示：“研究台湾农会改为二级制问题及实施农会总干事比照水利会长由政府派任等问题”。为此，5月8日，“经济部部长”孙运璿、“政务委员”李登辉召集有关机关首长，举行“农会改制问题”座谈会。会议认为农会仍应保留三级制，但对于经营不善的40多个乡镇农会，可以进行调整合并，“如此既可避免全盘改制引起农民顾虑困扰，影响加速农村建设推进，复可集中全力从事于经营不善农会之整顿改进工作。”[17]此次座谈会的相关结论后经蒋经国核定为修改农会法的八项原则，即：

    一、对农会组织体制，采弹性规定，即以现行三级制农会为原则，“中央”主管机关得视事实需要，就市区、山地、或乡镇不良农会，调整合并为二级制。

    二、现农会已经办理而农会法尚未规定的重要业务，如农会信用业务等，应增订入农会法。

    三、配合加速农村建设措施，农会将来要办理的业务，如专业区经营及农业保险等，亦应增订入农会法。

    四、明确规定各级农会决策机构（会员代表会、理事会）与经营管理部门（总干事及各部门）间之权责，并减少理监事人数，提高素质。

    五、明确规定各级农会经营管理部门重要人员（总干事及信用部主任）候选人任用资格与选派及考核办法。

    六、明确规定各级农会主管机关之权责，藉以有效监督农会业务及会务，并于必要时有停止理监事会职权，如改派总干事、整顿农会业务等权宜规定，以便作为整顿目前不良农会的根据。

    七、规定各级农会之经营业务，应依事业种类采取联合方式，藉以提高效率，配合加速农村建设需要，并纠正以往各自为政之缺点。

    八、原农会法中，与现实需要无关的规定，应一律删除。[18]

    根据上述八项原则，“行政院”修正农会法审查小组对农会法修正草案进行了审查，并于1973年8月23日通过该修正草案。“行政院”所通过的农会法修正草案，“一看便知，这是依照台湾省各级农会暂行办法提出的。”[19]而这也正是此次修改农会法的基调，即以台湾农会的现实经验与需要，为农会立法的出发点。

    1973年9月7日，“行政院”将该草案提交“立法院”审议，以完成立法程序。“立法院”则交付内政、经济两委员会，自10月15日开始审查，直至次年4月10日，先后举行了18次联席会议；后又交“院会”讨论，先后经历第53会期第12-15次、第17-22次、以及第24次会议，至1974年5月31日，才三读通过农会法修正案。

“立法院”对于“行政院”提交的农会法修正草案，争议最大、也最能反映当局修法意图的地方，主要有三处：

（一）修正草案第一条：农会宗旨。

    原农会法第一条规定：“农会以保障农民权益，促进农民知识技能，增加生产，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。”而“行政院”之修正草案将“保障农民权益”予以删除，改为：“农会依互助合作原则，以增进农民经济利益，提高农民生产技术，促进农业现代化，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。”即使与“暂行办法”规定的：“农会以增进农民利益，促进农民知识技能，增加生产，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。”相比较，也更加偏重农会的经济功能。[20]对此，有“立法委员”批评：“现行农会法显示政治之意义重于经济，而此次修正案则完全把农会组织重点放在经济上……把农会在政治意义上的精神武装完全解除了，这是一个最大的偏差，这是行政院此次所提出的农会法修正案一个最大的缺点”。[21]针对这一意见，行政官员坦承：“我们的本意正是如此。因为政治意义可以透过其他团体表达，而这次修正的目的，就是要农会在经济发展上担负更大的任务。”[22]“在加速农村建设之政策下，这是必要的”[23]。

    修正草案对农会宗旨的更改，以及政府官员的上述表态，说明国民党政权对农会功能的认识，发生了相当大的改变，已经放弃迁台之初对农会政治功能与动员农民作用的或隐或显地坚持。这种改变一方面是基于国民党认识到：“经济发展今天已成为世界各国政治建设最基本，亦最具决定性的工作”，[24]因此，要以改善农民经济为手段，最终达到提高农民社会及政治地位的目的；[25]另一方面则是基于对当时台湾农村社会矛盾的认识，即：“由于农村经济结构之改变，地主已渐消失，自耕农、佃农、雇农与地主间之摩擦已近乎没有；因此当前农民的重要问题，不是政治上的问题，而是经济上的问题。”如何改善生产技术，提高经济利益，增加农民所得，以缩短农民与从事工商业者之间的收入差距，改进农民生活，等等，才是此次农会法修正草案，以及农业发展条例所要关注的问题。[26]而且，当局避而不谈农会的政治功能，使农会在地方政治中的地位降低，未尝没有借此减少农会中派系纷争的意图。

    但这样一种意图在“立法院”完全未获认同，除了观念上觉得农会作为农民团体，应当承担保障农民权益的因素外，也诚如台湾大学教授黄大洲所顾虑的：“除非农民的合理的权益受到适当的保障。否则单靠技术的提高和农业现代化的促进，不一定就能收到改善农民生活和发展农村经济的效果。特别是值此农业比重相对减轻，农民人数日益减少，农民政治权力相对没落的今日，如果再不给予农会保障农民权益的义务，在今后行业之间的竞争日趋激烈的情况下，农民的生活能否获得合理的保障，诚属疑问。”[27]因此，“立法院”最后讨论的结果，将第一条再修正为：“农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。”

（二）修正草案第四条：农会股金。

    修正草案第四条：“农会举办之事业，会员负保证责任，其保证额为认购股金之十倍。”以及与其相关的第十七条：“农会会员应向农会认购股金，股金分个人会员股金与团体会员股金二种，每一会员至少认购一股，至多不得超过股金总额百分之五。” 无疑是“立法院”审查期间，争议最大、讨论时间最久的条文。

    农会股金的由来，可以追溯到日据时期的信用组合（也即合作社），1949年，台湾省政府将农会与合作社进行合并，形成后来的农会组织，原合作社的股金也一并保留了下来，未退还给原合作社员；后又于《改进台湾省各级农会暂行办法》的经费项下，做出农会会员应缴纳股金的规定。到1971年底，全省各级农会股金总额为新台币45,794,619元及临时股金共计117,068,300元（临时股金系在统一农贷计划下由借款人认购）。“内政部”农会法修订会议研修小组讨论股金问题时，也曾经有相当大争议，有人主张保留，有人主张废除；[28]“行政院”于审查期间，也曾经过详细讨论。最终决定保留，其出发点是：“为的是要使农会有充裕经费，一方面要加重会员对农会责任感。”[29]前一条是顾及到如废除股金，则一亿六千余万元是否要退还会员？倘若退还，则每农会平均须退还50万元，有些财务状况不佳的农会势必立即遭遇困难。[30]后一条所谓加重会员对农会责任感，则是希望藉由股金及保证责任，使会员对于选举会员代表与理监事采取慎重态度，从而减少农会选举中贿选行为的发生。[31]

    但有关股金及会员须负保证责任的条文在“立法院”再次引起热烈讨论，反对农会有股金者认为：“农会既非公司，也非合作社，会员不宜交股金，也不必象征性地分红百分之十。”[32]且股金制度可能会导致整个农会的破产。[33]因此，参加联席会议的“立法委员”大多认为应将第四条删除，但政府与农复会的代表均认为应当迁就现状，不宜将股金废除。[34]联席会议最后折中的结果，是将该条文修改为：“农会举办之经济及金融事业，会员依其需要分别认股，并负保证责任，其保证额为所认股金之五倍。”但至“院会”讨论时，有委员认为这样的修改，在现实中很难操作，而且认为股金问题在现实当中并不成为问题，因会员一般对股金并不重视，[35]因此主张恢复“行政院”修正草案的规定。

    在股金存废问题背后，最根本的其实是农会的性质问题。“行政院”修正草案第一条将“保障农民权益”删除；第四条提出股金及保证责任问题；第二章章名将 “任务”改成“业务”；在第五条中又仅作“业务或事业”方面的列举；在第十三条关于会员部分，更是由以前的要求符合条件的农民都应加入农会，改为“得加入农会为个人会员”，也即在会员入会方面由从前的带强制性，改为自由加入，在在表明该草案对农会的定性已完全接近经济性合作组织。这样的定性有其事实上的依据，战后台湾农会即是由原农会与合作社合并而来，以其最为重要的乡镇一级农会来说，原即是合作社组织。迁台之初，国民党为了配合土地改革的推行，及动员乡村社会的需要，按大陆时期对农会之定性，赋予农会政治性与社会性的功能。经过近二十年的发展之后，世易时移，国民党在台湾之统治已趋于稳固，而农会一方面所从事之工作除了政府委托工作外，即是以经济性业务为主，自六十年代中期开始，更是在农复会与台湾省农林厅的辅导下，倡导企业化经营，1969年，农会还采用新的人事制度，将员工的薪资与农会经营绩效挂钩，使农会工作重心更向经济性工作，尤其是信用部工作倾斜；另一方面，农会在地方政治中，成为派系力量的一个角力场，使国民党政权倍感困扰。在新的政经背景下，国民党政权试图从立法层面、也是从政策层面，使农会回归到单纯的经济组织之下，这既不会影响农会完成农业新政策交付的任务，对地方派系或许还能起到抑制的作用。

    然而，农会毕竟还背负人民团体之名，这使这部为台湾现制农会量身打造的修正草案进入立法程序时，陷入非常尴尬的境地。“立法委员”无论是就股金存废问题，还是会员是否应强制入会、是否应以一户一人为限，以至农会宗旨等问题，所引发的争论，其根源即在于农会“人民团体之名”，与“经济合作组织”之实的反差。审查此案的大多数“立法委员”仍执着于农会作为人民团体的特质；但也有部分、尤其是出身台湾农会的“立法委员”则主张迁就台湾农会的事实。尽管大多数委员后来也认同台湾农会的特殊性，但由于股金问题具有非常明显的经济组织特征，因此要让大多数“立法委员”接受该条文，仍非常困难，有“立法委员”即强调：“我们制定农会法，可以迁就若干存在的事实，但是绝对不能迁就到使农会不成其为人民团体！”[36]“立法院”最后争论、及与有关行政机关协调的结果，修正草案有关股金问题的条文一律删除，农会现有股金作为事业基金列于农会经费项下。至于会员的入会，仍然采取强制方式，即凡符合会员资格条件者，均应加入农会为会员。

（三）修正草案第二十七条：总干事遴选制度

    自1953-1954年农会改革采用权能划分制以来，总干事渐渐成为农会当中最重要的职位。由于总干事的事权多，该职位的竞争就远较理事长激烈。[37]在总干事由理事会遴聘的现行制度下，总干事人选往往受到派系左右与操纵，连带着农会的运营亦受地方派系控制。在农业新政下，政府将30亿粮食平准基金交由农会办理，农业发展条例的大部分业务也要由农会执行，农会的业务非常庞大，总干事一职所负担的责任也更重于以往，其对国民党政权的意义自然更为重要。[38]为此，修改总干事产生制度，使总干事免受理监事之操纵把持，以减少农会派系纷争，即成为当局此次修正农会法的重点之一。[39]

“行政院”修正草案对总干事作出如下规定（修正草案第27条）：

一、农会置总干事一人，由中央或省（市）主管机关邀集有关机关组织小组，遴选合格人员送经农会理事会聘任之。

二、农会总干事之聘任，如于提名后一个月内未作决定者，中央或省（市）主管机关得迳行遴派合格人员代理之。

三、农会总干事之聘任与解聘，须经全体理事三分之二以上出席，及出席理事三分之二以上决议行之。

四、农会总干事非有违法、失职、怠忽职务或逾越权限等危害农会之重大情事，不得任意解聘。

    上述规定，使总干事一职“实际上无异是政府派任，理事会的通过不过手续而已”。[40]尽管此前对农会理监事与总干事等的人选，国民党有党内提名作业，但政党幕后提名与这种由主管机关直接提名的方式，毕竟有质的不同，修正草案因此有将农会视作政府附属机构之嫌，政府已是站在管理的立场，而非辅导的立场来对待农会组织。[41]配合该草案第二十八条的规定：“农会总干事以外之聘任人员，由总干事聘任及指挥监督”，农会用人权完全交于总干事一人之手，不必向理事会报备；再结合修正草案第三十一条，规定理监事行使职权，仅限于会议时为之，总干事无异于大权独揽。而且修正草案对总干事并无任期之限制，反倒对理事会解聘总干事做了种种限制，总干事只要取得三分之一的理事支持，“就可以屹立不动，而为终身职了”。[42]说该草案以保障总干事为主要目的，恐怕并不过分。[43]当局如此安排，其背后的用意不难窥见：“政府只要控制总干事，即等于控制了农会”。[44]

    修正草案这种近乎“官派”总干事的做法，在“立法院”引来一片反对之声，不少人认为：“这把农会简直当作了官治机构，根本破坏了农会是人民团体的本质”，[45]更有人将本条文第一、第二两项斥之为一种“不三不四”、“不伦不类”的规定。[46]联想到水利会也要改制的传闻，[47]有委员深感政府对人民团体有想方设法加以管制的趋势，但“现在，我们正朝向民主方向走，不宜把地方自治的民主精神破坏，而采取管理态度。”[48]

    在反对之余，对于总干事如何产生，参与审查的委员们似乎并不能提出有价值的建议。虽有人提议由考试院以考试及格的方式储备人员，再由理事会从这些储备人员中聘任总干事，[49]但类似的做法，国民党及有关机关曾经尝试过，结果似乎并不理想。[50]更关键的是，法律条文的设置有时只是对现状的一种承认，第27条的规定在某种程度上早已付诸实施：“关于第一项，目前农会也是这么做的，……第二项规定在六十天内如果还选不出来就由中央派人代理，这也是很合理的。至于由中央派人好还是由上级农会派人好，本席认为是上级农会较好。目前也是由上级农会派人来，其薪金由上级农会负责，并无不良的反应。”[51]因此“立法委员”们对于本条文所能做的很有限，最终只是将第一项修改为：“农会置总干事一人，由理事会就中央或省（市）主管机关遴选之合格人员中聘任之。”使其看起来不至于“官派”色彩那么明显，实质上却并没什么改变，因为其后的实施中存在众多农会只有一个待聘人选的情况，理事会其实并无多大的选择余地；第二项则将原规定的由中央或省（市）主管机关派代，改成由上级农会派代；第三项保留原文字不动，第四项则予以删除。

    从“立法委员”对农会法修正草案相关条文的批评、争论，以及行政机关列席人员的简单回应，可以看出当局此次修改农会法原本有两大重点：一是通过强化农会的经济功能，弱化其政治功能，来减少农会受地方派系干扰的机会，以应对农业新政和农业现代化的要求；二是进一步扩充总干事的权力，使其在农会中大权独揽，同时运用近乎官派的总干事遴选制度，使当局通过控制总干事，进而控制整个农会。而在这两大重点背后，既是为了配合农业新政，也是为了应对农会中日益激烈的派系纠纷。但当局的修法意图，在“立法院”审议期间，由于观念的原因，被稍打折扣，上述两大重点仅部分得到实现。

三  修改农会法对农会体制的影响

    “立法院”三读通过之新农会法，于1974年6月12日由蒋介石签署“总统令”公布实施，农会法修改工作至此告一段落。根据修改后的农会法，台湾农会体制大致在以下几个方面发生变化：

一、关于组织体制方面：

    对农会体制采弹性规定，对于条件较差，基础薄弱、经营不善、业务不振，或地方派系纠纷严重的农会，得视事实需要予以合并调整。同时规定各级农会得在其组织区域内设立办事处，使将来合并后之乡、镇农会，可以办事处名义实际经营各项业务。

二、关于会员资格方面：

    为了针对农村中兼业农户越来越多，农民农业收入占个人总收入很难达到1/2以上的客观现实，新农会法对于正式会员的资格有所放宽，除仍维持原农会法第十三条各款之规定外，仅增订“实际从事农业”的要求。此外，又增加农业合作组织得为农会之团体赞助会员，藉以结合其他农业团体。

三、关于举办业务方面：

    新农会法为了让农会所办的业务均有法律依据，对于农会业务采取列举方式。并规定各级农会可依其事业之种类，出资组织共同经营机构，藉以提高效率，以免各自为政。

四、关于职员设置方面：

    对于农会所置职员，新农会法与“暂行办法”规定大致相同，但为了减少派系纠纷对农会的影响，加强政府对农会的控制，以及提高农会职员素质，明确规定理、监事应具之资格条件，对候选人采取选举前登记审查制度，同时限制连选连任的次数与比例，以防止少数人操纵把持之弊。至于聘任职员，总干事改由中央或省（市）主管机关遴选合格人员，送经理事会决议通过后聘任；其他职员则由总干事自省（市）农会统一考训之合格人员中遴聘；所有各级聘任职员均须专任，不得兼营工商业，或其他有给职务，或担任各级民意代表。

五、关于权能划分方面：

    新农会法明定理、监事会行使职权的方式，为仅于开会期间为之；同时规定总干事执行业务时，如对农会造成损害，应负赔偿责任等。

六、关于监督管理方面：

    新农会法增加了主管机关对“人”的监督，即主管机关对违反规定的理、监事或总干事，可以命予停止其职权或解除其职务，以资改进。另外，对于经营不善的农会，规定得予“整理”，以维护会员权益。为了建立有系统的自行监督，新农会法又规定下级农会应受上级农会之监督与稽核，以协助主管机关实施监督。[52]

而在上述这些变化中，时任台湾省农林厅厅长的张训舜认为最有意义的有三点：

（一）农业条件不足或基础薄弱经营困难之农会可以合并。

（二）农会聘用总干事应就主管机关遴选之合格人员中遴聘。

（三）各级农会可以组织联营机构，以加强经营能力。[53]

    就第一点来说，修改后的农会法规定，“中央”主管机关可以根据事实需要，命令同一县（市）之乡、镇（市）、区农会合并于县（市）农会，或若干乡、镇（市）、区农会合并组织一个农会，即采取三级农会与二级农会并行体制。修改农会法之前，所以有改三级制农会为二级制农会之议，主要是为了虚化派系纠纷最为严重的乡镇级农会，将农会的干部交由县市农会派任，以减少派系纠纷；[54]以及应对如澎湖、山地地区因条件较差，和一些都市地区因农业人口减少、相关业务量过少等，而造成的农会难以运营问题。但因涉及面太广，最终折中为这种弹性体制规定。从新农会法颁布后的首次合并结果来看，在台湾省被合并的55单位中，大多属于客观条件较差的农会，如澎湖县6个乡镇农会，四个省辖市所属的18个区农会，以及23个山地农会等，真正因为派系纠纷，而被合并的农会数量很少。自此次大规模的农会合并之后，农会合并情况并不多见。所以农会合并虽是农会组织体例上的一次大变动，但就其对农会后续发展的影响来看，并不如预期的那么深远。

    至于第三点，涉及到农会经营方式的变化。各级农会可以组织联营机构的规定，是自六十年代中期以来农会企业化经营思路的延续，目的应是在农业市场化、商品化程度日益加深的背景下，使农会在业务经营方面与商业机构的竞争能力得到提升。

    第二点是此次农会法修改的一大重心。通过此次农会法的修改，总干事成为农会最重要的人物，独揽人事及经营权。理事长的权限，虽经“立法院”审议期间，有所修正，不再与其他理监事一样，被明文规定仅限于会议期间行使职权，但也仅增加其督导理事会决议案执行的权力，自己本身没有任何权力。除削减理事长的职权外，修正后的农会法还通过减少理监事人数，及限制其连任等方式，保障总干事的权力集中。另一方面，采用新的总干事遴聘制度，由主管机关遴选合格人员，“推介”理事会聘用；如理事会过期未聘用，则由上级农会或主管机关迳行“派代”，以此方式掌握总干事，进而控制农会。

    当局对总干事遴选制度所做的改变，使总干事一职近乎官派，并大权独揽，但在实际执行过程中，对于地方派系的干扰并不能真正遏制，因而难免产生弊端。有论者指出，总干事遴聘制度的这一变化，以及新《农会法》中废除股金的做法，是造成1970年代以来，农民对农会的疏离感日渐加深的主要原因。[55]从农会的后续发展来看，这两点的影响无疑更深远。总干事遴选制度的效果已如前述，而废除股金，使会员丧失对其认购股金的所有权，同时也将会员与股金有关的责任也一并废除，因而使会员与农会资金的权力义务关系完全脱节，也就是使会员对农会的认同感削弱。[56]不过废除股金的影响，更关键的还是使农会性质与功能的认定，存在互相矛盾的地方。从1960年代中期开始，农会在运营方面，已越来越往一个经济性组织的方向发展，当局在制定农会法修正草案时，应该说是顺应了这一趋势，其对股金的种种规定，对会员入会采取非强制性的自愿方式等等，都有将农会的定性向农村合作组织靠拢的意图。但在“立法院”审查期间，因为大多数“立法委员”坚持对农会政治性功能的认识，使上述有关经济性特质与功能的规定被取消，这使修改后的农会在实际运营中，一方面朝着经济组织的方向走，更加注重赢利性工作，而轻视或疏忽非赢利性的服务会员的工作；另一方面，对于赢利的分配，又不能按纯粹的经济组织，以股息与分红的方式对会员予以回报。也就是说，农会在实际运营中向经济性、赢利性工作的偏重，使会员从农会得到的服务已经在减少，而股金制的废除，又使会员不能从农会的赢利中利益均沾。这或许才是农会又一次体制改革后，农民与农会的关系日渐疏离的真正原因。

    从此次当局修改农会法的主要意图，以及农会法修改的结果来看，台湾农会依然没有摆脱自光复以来的角色定位困境。可以说战后台湾农会一直是农村经济合作组织与带有政治色彩的农民团体这两种角色的矛盾结合体，而这种角色定位背后，是国民党政权对农会功能的期待，包括其对农村基层社会的动员，对农业政策的配合，以及对地方派系的笼络与控制，等等。但随着工业化与都市化程度的日渐加深，农业在台湾整体经济中的重要性逐渐降低，农民群体也在日益萎缩，而国民党政权在经过近二十年的经营后，在台统治基础也已渐趋稳固，这使农会在社会动员及社会控制方面的重要性逐渐降低；另一方面，随着农业市场化、商品化程度的加深，农会作为经济合作组织的特性，在实际运营当中日渐突出，而这一趋势严格说来自1960年代中期即已开始。很显然，经过战后二十多年的发展变迁，台湾农会正在向其作为农村合作社的一面回归，而国民党政权也并不拒绝这样的回归。但长期以来的观念影响，使这种改变要通过立法形式予以确定时，仍然遇到相当大阻力，并最终有所折扣。由修正后的农会法所勾勒出的农会形象，更加显示出人民团体、合作社、公司企业，乃至政府附属机构几种气质杂糅的特点；而就实际运营层面来说，它一方面仍然是地方派系的权力角力场，另一方面则日益滑向一个重赢利的经济性组织。